Adm. El acto administrativo, mecanismos de impugnación, nulidades - Revista Boliviana de Derecho, Fundación Iuris Tantum

Adm. El acto administrativo, mecanismos de impugnación, nulidades

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0249/2012

Sucre, 29 de mayo 2012

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de amparo constitucional

Expediente:00264-2012-01-AAC

Departamento: Tarija

En revisión la Resolución 02/2012 de 29 de febrero, cursante de fs. 115 a 116 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Erick Daniel Salinas Núñez contra Marco Antonio López Zamora y Bernabé Castillo Ibáñez, Administrador a.i. y Abogado de Administración, respectivamente, de la Administración de Aduana Yacuiba de Campo Pajoso de la Gerencia Regional Tarija.

I.ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 24 de febrero de 2012, cursante de fs. 39 a 44, el accionante expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1.Hechos que motivan la acción

El 7 de diciembre de 2010, cuando se encontraba circulando en la ciudad de Yacuiba, funcionarios de la Aduana Nacional y efectivos del Control Operativo Aduanero (COA), lo condujeron a recintos de la Aduana, donde le comisaron su vehículo clase automóvil, marca Toyota, tipo Levin, chasis AE-1115047192, motor 4AM048972, adquirido mediante documento privado de compraventa suscrito entre Julián Laura Sullca y su persona el 20 de abril de 2010, reconocido en sus firmas ante Notario de Fe Pública.

 

El 21 de diciembre de 2010, se labró el acta de intervención contravencional, firmada por dos agentes del COA-Tarija, con la cual supuestamente se le notificó en “Secretaría de la Aduana Regional Yacuiba”, el 5 de enero de 2011; posteriormente, el 2 de marzo del mismo año, se realizó esta actuación procesal de la misma forma, con la Resolución sancionatoria de contrabando AN-GRT-YACTF/038/11 de 28 de febrero de 2011. Diligencias que fueron sentadas por el abogado de la Aduana Regional, Bernabé Castillo Ibáñez, vulnerando sus derechos a la defensa y al debido proceso, porque no consta en ellas, la participación de ningún testigo de actuación que dé fe de las mismas, además que éstas no cumplieron con su finalidad, dado que no lograron que asuma conocimiento sobre el inicio del procedimiento tributario administrativo, impidiéndole presentar los descargos pertinentes sobre la propiedad del objeto comisado, como tampoco conocer oportunamente la sanción impuesta en la Resolución sancionatoria, privándole hacer uso de los recursos de impugnación franqueados por ley.

 

Agrega que, en desconocimiento de los actos administrativos antes mencionados, se sometió a lo previsto por el art. 5 de la Ley 133 de 8 de junio de 2011, el cual dispone que los vehículos automotores a gasolina, gas natural vehicular y diesel, prohibidos de importaciones que al momento de la publicación de la citada Ley, se encuentren almacenados en los depósitos aduaneros y las zonas francas industriales o comerciales del país, podrán acogerse al presente programa con el pago de tributos aduaneros y una multa; para cuyo efecto procedió a registrar su vehículo con la declaración jurada 2011-R107399, que se le programó para el 12 de agosto de 2011, habiendo pasado por verificación técnica de la Dirección de Investigación y Prevención de Robo de Vehículos (DIPROVE), la que emitió un informe “sin observaciones”, trámite que luego se remitió a ventanilla de la Aduana, donde recién el 31 de agosto siguiente, se le informó de manera verbal sobre la existencia del acta de intervención contravencional y la Resolución sancionatoria. Por lo que, a efectos de ejercitar su derecho a la defensa, el 1 de septiembre de 2011, presentó un memorial solicitando fotocopias legalizadas de todo lo actuado y el 14 de ese mismo mes y año, planteó un incidente de nulidad por la existencia de vicios procesales ante la autoridad de primera instancia, pretendiendo que se dejen sin efecto ambas diligencias de notificación, el que se le negó mediante providencia de 19 de septiembre del citado año, dictada por el Administrador a.i. de Yacuiba, quien le señaló sin mayor argumentación, que no hizo uso de los recursos franqueados por ley y que la autoridad competente para pronunciarse al respecto, es la de segunda instancia.

 

Finaliza indicando que, la autoridad de primera instancia, soslayando resolver el incidente de nulidad, dejó a cargo del superior en grado, el pronunciamiento del mismo, quien en este caso, sería el Superintendente Tributario Regional, autoridad que de acuerdo al art. 140 del Código Tributario Boliviano (CTB), no tendría atribuciones para conocer el incidente planteado, dado que la nulidad no ataca el contenido de las actuaciones administrativas, sino la forma de diligenciamiento de las notificaciones, habida cuenta que no se trata de un recurso mas al contrario de un medio legal que pretende cuestionar lo accesorio al procedimiento principal, aspecto que no fue comprendido por la contraparte, quien respondió al incidente planteado, mediante una simple providencia, cuando debió hacerlo mediante resolución fundamentada y motivada, ocasionándole daños y perjuicios porque con dicho decreto, se le negó la posibilidad de sanear y nacionalizar su vehículo, conforme al art. 5 de la Ley 133; es más, en obrados no consta ninguna resolución de ejecutoria que otorgue la calidad de cosa juzgada a la Resolución sancionatoria AN.GRT-YACTF-038/11, sólo existe un informe legal emitido por el Abogado de Gerencia Regional Tarija, que afirma que el vehículo comisado se encuentra con Resolución sancionatoria ejecutoriada, no siendo este funcionario competente para sostener dicha ejecutoria.

 

I.1.2.Derecho y garantía supuestamente vulnerados

 

El accionante señala como lesionados su derecho a la defensa y la garantía al debido proceso, citando al efecto los arts. 115.II y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

 

I.1.3.Petitorio

 

Solicita que se conceda la tutela impetrada, y se declare: a) La ilegalidad y/o se deje sin efecto la notificación de 5 de enero de 2011 realizada con el acta de intervención contravencional, así como la notificación de 2 de marzo del mismo año, con la Resolución sancionatoria de contrabando AN-GRT-YACTF/038/11; b) Se declare la no ejecutoria de la citada Resolución y se disponga a favor del accionante, la prosecución del trámite de saneamiento, conforme a lo reglado por el art. 5 de la Ley 133; c) En forma alternativa, se deje sin efecto la providencia de 19 de septiembre de 2011, por falta de motivación y fundamentación y por vulnerar el derecho al debido proceso, disponiendo que la autoridad de primera instancia que conoce el procedimiento tributario administrativo, se pronuncie sobre el fondo del incidente de nulidad interpuesto el 14 del aludido mes y año; y, d) Se determine responsabilidad, se imponga multa y se condene en costas a los demandados.

 

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

 

Celebrada la audiencia pública el 29 de febrero de 2012, según consta en el acta cursante de fs. 114 a 115 de obrados, en presencia del accionante y de las autoridades demandadas, asistidos de su abogado; y, en ausencia del representante del Ministerio Público, se produjeron los siguientes actuados:

 

I.2.1.Ratificación y Ampliación de la acción

 

El abogado del accionante ratificó los argumentos del memorial de demanda y los amplió señalando lo siguiente: 1) Se vulneraron los derechos y garantías de su defendido, porque no se le notificó con el acta de intervención y con la Resolución sancionatoria, inaplicando el art. 91 del CTB; y, 2) No existe recurso jerárquico o de alzada contra un decreto de mero trámite, por lo tanto, la vía administrativa se encuentra agotada.

 

I.2.2. Informe de los servidores públicos demandados

 

El asesor legal de la Aduana Nacional Regional Tarija, presente en audiencia, refirió: i) La presente acción debe ser rechazada in límine, teniendo en cuenta que el accionante presentó su declaración jurada el 30 de junio de 2011, fecha a partir de la cual, ya tenía conocimiento del trámite iniciado en su contra, y desde cuando transcurrieron más de los seis meses de plazo otorgados por la Constitución Política del Estado para la interposición de la presente acción; ii) El accionante no agotó los recursos que franquea la ley, pese a estar debidamente notificado; iii) Afirma el afectado, que con la interposición del incidente de nulidad, hubiera agotado las vías administrativas, pero el art. 2 de la Ley 3092 de 7 de julio de 2005 prevé los recursos de alzada y jerárquico, o en su caso, debió interponer demanda contenciosa tributaria, lo que no hizo, acudiendo directamente a la presente acción, aspecto que determina su denegatoria; iv) Los arts. 84 y 92 del CTB, disponen que las partes tienen la obligación de acudir a la instancia administrativa, los miércoles y que se deberá notificar en Secretaría, por tanto, no existe vicio en la diligencia, en aplicación del art. 90 de “la ley tributaria” (sic); y, v) Las notificaciones en Secretaría no necesitan testigo y la falta de éste, no implica la nulidad de las mismas. Por lo expuesto solicitó la “improcedencia”, de la acción por no cumplir con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez.

 

Por su parte, el codemandado Bernabé Castillo Ibáñez, Abogado de la Administración de la Aduana de Yacuiba agregó: a) Las notificaciones realizadas por su parte en Secretaría y que no cuentan con testigo de actuación, no vulneraron ningún derecho porque se realizaron conforme a lo estipulado por el art. 90 con relación al 85 de la “Ley Tributaria” y es obligación de los accionantes, acudir todos los miércoles al recinto aduanero, lo que no ocurrió en el presente caso; y, b) El incidente de nulidad se rechazó porque el ahora accionante no agotó los demás recursos y ahora pretende suplir su negligencia, interponiendo una acción de amparo constitucional. En consecuencia, pide la “improcedencia” de la presente acción, porque no se violó ningún derecho.

 

I.2.3. Intervención del tercero interesado

 

En la presente acción tutelar, no existen terceros interesados que pudiera resultar perjudicados como consecuencia de la interposición de la acción tutelar.

 

I.2.4. Resolución

 

La Jueza Segunda de Partido en lo Civil y Comercial de Yacuiba del departamento de Tarija, mediante Resolución 02/2012 de 29 de febrero, cursante de fs. 115 a 116 vta., concedió la tutela solicitada, dejando sin efecto únicamente la notificación con la Resolución sancionatoria AN-GRT-YACTF-038/11, disponiendo que en el plazo de cinco días se proceda a la notificación, sea personal o por cédula, pero conforme a derecho, bajo responsabilidad de los funcionarios aduaneros. Con los siguientes argumentos: 1) En el presente caso se demostró la irregularidad procesal en la notificación con la Resolución sancionatoria emanada de la administración aduanera, por cuanto ésta, no tiene testigo de actuación que torne objetivo el acto procesal; 2) El agraviado conoció de las notificaciones denunciadas de ilegales de manera reciente y dentro de los seis meses que determina el art. 129 de la CPE; y, 3) Se vulneró el derecho al debido proceso en sus elementos a la defensa, a ser notificado debidamente, a recurrir la Resolución sancionatoria ante el superior en grado, a una respuesta debidamente fundamentada y congruente, y a la seguridad jurídica.

 

II.CONCLUSIONES

 

Del atento análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

 

II.1.Mediante documento privado de compraventa suscrito el 20 de abril de 2010, entre Julián Laura Sullca y Erick Daniel Salinas Núñez, se evidencia que el primero de los mencionados transfirió un vehículo clase automóvil, marca Toyota, tipo Levin, modelo 1997, procedencia Japón, color blanco, cilindrada 1586, chasis AE-1115047192, motor 4AM048972, a favor del otro suscribiente (fs. 14), reconocido en sus firmas y rúbricas ante Notario de Fe Pública (fs. 13).

 

II.2.Del acta de 7 de diciembre de 2010, elaborada por la Aduana Nacional de Bolivia, se constata que el automóvil Toyota, Levin, color blanco, número de chasis AE111-5047192, de propiedad de Erick Daniel Salinas Núñez, fue comisado a horas 19:00 de la citada fecha en inmediaciones de las calles Ballivian y Campero del departamento de Tarija-Yacuiba, por agentes del COA, para depositarla en el recinto aduanero “ALBO S.A.” (sic) de campo Pajoso (fs. 2).

 

II.3.Por acta de intervención contravencional de 21 de diciembre de 2010, se evidencia que se calificó el hecho como presunta comisión de contrabando, disponiendo en la parte final que las personas sindicadas o quien invoque derecho propietario sobre la mercancía objeto de contrabando y/o comisadas, cuentan con un plazo de tres días hábiles para la presentación de descargos, computables a partir de su legal notificación (fs. 3 a 5). Notificada a Erick Salinas Núñez, ahora accionante, el 5 de enero de 2011 a horas 10:00, en Secretaría de la Administración Aduanera de Yacuiba por un funcionario Aduanero, Encargado de Diligencia, sin constar testigo de actuación (fs. 6).

 

II.4.Mediante Resolución sancionatoria en contrabando AN-GRT-YACTF038/11 pronunciada el 28 de febrero de 2011, por el Administrador a.i. de Aduana Yacuiba, Gerencia Regional Tarija de la Aduana Nacional de Bolivia, se resolvió declarar probada la contravención aduanera por contrabando y en consecuencia se dispuso el comiso definitivo de la mercadería descrita en la Conclusión II.1 (fs. 7 a 8). Diligenciada a su anterior propietario el 2 de marzo de 2011 a horas 10:00, en Secretaría de la citada instancia (fs. 9).

 

II.5.El 12 de agosto de 2011, DIPROVE, emitió un informe dentro del trámite de trabajo técnico para regularización vehicular sobre la movilidad objeto del comiso, cuyo resultado de la evaluación es “sin observaciones” (fs. 11).

 

II.6.Según informe legal AN-GRT-YACTF-094/11 de 26 de agosto de 2011, el Abogado de la Gerencia Regional Tarija de la Aduana Nacional de Bolivia Bernabé Castillo Ibáñez, comunicó al Administrador de la Aduana Frontera Yacuiba Marco Antonio López Zamora que revisados los antecedentes del mencionado vehículo, a la fecha de promulgación de la Ley 133 de 8 de junio de 2011, éste se encontraba con Resolución sancionatoria ejecutoriada, por lo que no correspondía continuar con el trámite de nacionalización (fs. 10).

 

II.7.Por memorial presentado el 1 de septiembre de 2011, ante la Administración de la Aduana de Yacuiba (Campo Pajoso), el accionante manifestó que habiendo “tomado conocimiento el día de ayer 31 de agosto de que mi (su) vehículo (…) supuestamente estuviera con resolución sancionatoria de comiso definitivo ejecutoriado…” requería fotocopia legalizada de todo lo actuado en el expediente o carpeta del “…aparente proceso que se llevó a dictaminar la resolución sancionatoria…” (fs. 17), atendido mediante decreto de 2 de agosto de 2011 (fs. 18).

 

II.8.Mediante memorial presentado el 14 de septiembre de 2011 ante la Administración de la Aduana de Yacuiba (Campo Pajoso), Erick Daniel Salinas Núñez interpuso incidente de nulidad por vicio procesal, alegando irregularidad de las notificaciones efectuadas el 5 de enero de 2011 con el acta de intervención y el 2 de marzo del mismo año con la Resolución sancionatoria, cuando su persona nunca supo de esos actos administrativos, demandando en consecuencia la nulidad de la notificación efectuada el 2 de marzo en Secretaría de la citada instancia aduanera (fs. 19 a 20), resuelto por decreto de 19 de septiembre de 2011, a través del cual, el Administrador a.i. de Aduana Yacuiba, determinó que, conforme al informe legal, la notificación practicada en Secretaría el 2 de marzo de ese año se realizó de acuerdo a lo establecido por el art. 90 del CTB y numeral 14 del Manual para el Procesamiento por Contrabando Contravencional y Remate de Mercancías; además que el administrado no hizo uso de los recursos que le franquea la ley dentro del plazo legal que establece el art. 143 del citado Código; “…quien es la autoridad competente para pronunciarse al respecto…” (sic) (fs. 21).

III.            FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante alega que las autoridades demandadas lesionaron su derecho a la defensa y la garantía del debido proceso, porque cuando éste realizaba el trámite de nacionalización de su vehículo, comisado por funcionarios del COA, le manifestaron que el mismo se encontraba con Resolución sancionatoria, la cual, al igual que el acta de intervención contravencional, le fueron notificadas en la Secretaría de la Administración Aduanera de Yacuiba, por lo que nunca tuvo conocimiento de su emisión, lo que motivó que por su parte interpusiera incidente de nulidad, rechazado por el Administrador de la Aduana de Yacuiba, bajo el fundamento que no hizo uso de los recursos de impugnación otorgados por ley; disponiéndose su ejecutoria en un informe legal emitido por el asesor legal de la citada instancia. En consecuencia, en revisión de la Resolución dictada por la Jueza de garantías, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales o garantías constitucionales del accionante, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.        La acción de amparo constitucional. Su configuración constitucional

El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los “…actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.

Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías, que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.

El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz de actos y omisiones ilegales o indebidos con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las caracteristicas de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente cabe indicar, que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esta acción “…se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”.

Lo señalado implica que esta acción forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías, al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela.

III.2.        Principios que rigen a las acciones de amparo constitucional

Previo a ingresar al análisis del caso concreto, es imprescindible referirnos a los principios que se aplican a las acciones de amparo constitucional; en razón a que el abogado asesor de la Aduana Nacional - Regional Tarija, en la audiencia pública, alegó que el ahora accionante no hubiere dado cumplimiento a los mismos. En ese orden, a continuación pasaremos a realizar una revisión sobre el alcance, forma de consideración y cómputo de cada uno de ellos.

De la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional se colige que ésta se encuentra regida por los principios de subsidiariedad y de inmediatez; en virtud al primero de los citados, corresponderá a los accionantes, agotar todos los recursos de impugnación idóneos que la ley les otorga para el reclamo de sus derechos que consideren vulnerados; y de persistirse en su lesión, recién podrán solicitar la tutela constitucional, cuidando, en virtud al segundo principio citado, que sea activada dentro del plazo máximo de seis meses a partir de la comisión de la vulneración alegada o de la notificación con la última decisión judicial o administrativa que se considere lesiva de los derechos y garantías alegados, en cumplimiento a lo preceptuado por el art. 129.I y II de la norma constitucional, que impele a las partes al cumplimiento de ambos principios previa interposición de este mecanismo de defensa preventivo y reparador, norma concordante con los arts. 59 y 76 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP).

Sobre el principio de subsidiariedad, la SC 0150/2010-R de 17 de mayo señaló lo siguiente: “… el amparo constitucional se constituye en un instrumento subsidiario y supletorio de protección; subsidiario porque no puede ser utilizado si previamente no se agotaron la vías ordinarias de defensa, y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. En consecuencia, para que los fundamentos de una demanda de amparo constitucional puedan ser analizados en el fondo, la parte recurrente debe haber utilizado hasta agotar todos los medios y recursos legales idóneos para la tutela de sus derechos sea en la vía jurisdiccional o administrativa, pues donde se deben reparar los derechos y garantías lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde fueron vulnerados, esto es, que en principio haya acudido ante la misma autoridad que incurrió en la presunta lesión y luego a las superiores a ésta, y si a pesar de ello persiste la lesión porque los medios o recursos utilizados resultaron ineficaces, recién se abre la posibilidad de acudir al amparo constitucional, el que no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia”.

La SC 0770/2003-R de 6 de junio, definiendo la naturaleza y alcance del principio de inmediatez afirmó que: “…el recurso debe ser presentado hasta dentro de los seis meses de ocurrido el acto ilegal u omisión indebida o de agotados los medios y recursos judiciales ordinarios o administrativos idóneos para hacer cesar el acto, vale decir, que el recurso no podrá ser presentado cuando el plazo de los seis meses esté superabundantemente vencido o cuando habiendo sido presentado dentro del referido plazo no se acudió previamente a las instancias competentes para denunciar la lesión al derecho fundamental”. Plazo de caducidad que como se demostró precedentemente se instituyó expresamente por nuestra Ley fundamental, dado que: “…por principio general del derecho ningún actor procesal puede pretender que el órgano jurisdiccional esté a su disposición en forma indefinida, sino que sólo podrá estarlo dentro de un tiempo razonable, pues también es importante señalar que si en ese tiempo el agraviado no presenta ningún reclamo implica que no tiene interés alguno en que sus derechos y garantías le sean restituidos” (SC 1157/2003-R de 15 de agosto).

Cabe aclarar que el agotamiento de los medios y recursos previos a la interposición del amparo constitucional no implica que la parte procesal haga uso de los mismos de manera discontinua o esporádica, con el único afán de reactivar el cómputo del plazo de caducidad de los seis meses, pues los reclamos deben interponerse ante la jurisdicción ordinaria o administrativa competente, conforme al marco jurídico vigente, de manera pertinente y oportuna, un razonamiento contrario daría lugar al uso de subterfugios, empleando medios de defensa ineficaces que distorsionen la teleología procedimental, razonamiento que responde no sólo a los principios de subsidiariedad e inmediatez, sino también a los de “…preclusión y celeridad, los mismos que no sólo dependen de los actos de la autoridad sino también del peticionante, quien debe estar compelido por su propio interés a realizar el seguimiento que corresponda a su solicitud, de modo que cuando no ha sido diligente en propia causa no se puede pretender que esta jurisdicción esté supeditada en forma indefinida para otorgarle protección” (SC 0770/2003-R de 6 de junio).

III.3.        Procedimiento de los recursos administrativos

Para determinar si en este caso son aplicables los principios de subsidiariedad e inmediatez, a efectos de establecer si el accionante cumplió o no con el canon exigido por la Constitución Política del Estado, la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y la línea jurisprudencial, es necesario establecer el marco jurídico aplicable a los procesos sancionatorios aduaneros en cuanto a los medios de impugnación idóneos, en el ámbito de las reglas del debido proceso que rigen a la actividad administrativa.

La administración pública se desenvuelve a través de la realización de numerosos actos administrativos; cualquier manifestación de la actividad de la administración es considerada como acto administrativo, por lo tanto, el conocimiento de éste, es la base para el ejercicio de las garantías administrativas y constitucionales. A dicho efecto, se debe tener claramente establecida la naturaleza jurídica de los actos administrativos, sus elementos esenciales y sus características, para que, a partir de ello, se pueda determinar su impugnabilidad a través de los medios recursivos.

III.3.1.    El acto administrativo, sus características y efectos jurídicos

Según el tratadista argentino Agustín Gordillo, acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales. Para Antoño Abruna, constituye una declaración que proviene de una administración pública, produce efectos jurídicos y se dicta en ejercicio de una potestad administrativa.

En coherencia con la doctrina, el art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), señala que: “Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo”.

La jurisprudencia constitucional por su parte, entre otras, en la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, señaló que: “Acto administrativo es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión. Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad”.

En resumen, el acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoria, es de naturaleza reglada o discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados. Goza de obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; es impugnable en sede administrativa y sujeta a control jurisdiccional posterior cuando se trata de actos administrativos definitivos, lo que no implica que aquellos actos administrativos no definitivos no puedan ser cuestionados; sin embargo, en este último caso, se lo hará en ejercicio del derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, y solamente de manera preventiva.

III.3.2.    Principios que rigen la actividad administrativa

Resulta conveniente revisar algunos de los principios básicos que rigen la actividad administrativa. Así en la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre, realizó un desarrollo de los mismos en los siguientes términos:

“III.1.1. El principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Este principio está reconocido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: 'La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso'; esto implica, además, que los actos de la Administración pueden ser objeto de control judicial (vía contenciosa administrativa), como lo reconoce el art. 4 inc. i) de la LPA, al establecer que 'El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables'.

Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión. Conforme a esto, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 2 establece que: 'I La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley'.

III.1.2. Principio de la jerarquía de los actos administrativos. Se deriva del principio de legalidad, y prescribe que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra norma de grado superior, principio que está recogido en el art. 4 inc h) de la LPA, cuando establece que: 'La actividad y actuación administrativa y, particularmente las facultades reglamentarias atribuidas por esta Ley, observarán la jerarquía normativa establecida por la Constitución Política del Estado y las leyes'.

III.1.3. Principio de los límites a la discrecionalidad. La discrecionalidad se da cuando el ordenamiento jurídico le otorga al funcionario un abanico de posibilidades, pudiendo optar por la que estime más adecuada. En los casos de ejercicio de poderes discrecionales, es la ley la que permite a la administración apreciar la oportunidad o conveniencia del acto según los intereses públicos, sin predeterminar la actuación precisa. De ahí que la potestad discrecional es más una libertad de elección entre alternativas igualmente justas, según los intereses públicos, sin predeterminar cuál es la situación del hecho. Esta discrecionalidad se diferencia de la potestad reglada, en la que la Ley de manera imperativa establece la actuación que debe desplegar el agente.

Esta discrecionalidad tiene límites, pues siempre debe haber una adecuación a los fines de la norma y el acto debe ser proporcional a los hechos o causa que los originó, conformándose así, los principios de racionalidad, razonabilidad, justicia, equidad, igualdad, proporcionalidad y finalidad. La Ley del Procedimiento Administrativo, en el art. 4. inc. p), establece en forma expresa el principio de proporcionalidad, que señala que 'La Administración Pública actuará con sometimiento a los fines establecidos en la presente Ley y utilizará los medios adecuados para su cumplimiento'.

III.1.4. Principio de buena fe. Junto al principio de legalidad, singular importancia tiene el principio de buena fe, reconocido en el art. 4 inc. e) de la LPA, que establece que 'en la relación de los particulares con la Administración Pública se presume el principio de buena fe. La confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo'. Este principio ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional en la SC 0095/2001 de 21 de diciembre, señalando que '…es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el servidor público, así como a las actuaciones del particular en las relaciones con las autoridades públicas. De manera que aplicado este principio a las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas'.

III.1.5. Principio de presunción de legitimidad. Según este principio, las actuaciones de la Administración Pública se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario [art. 4 inc. g) de la LPA]). La presunción de legitimidad del acto administrativo, como la ha establecido la Sentencia antes aludida, '…se funda en la razonable suposición de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con relación a la Ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir. La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y u defensa.

(…)

Lo señalado precedentemente, es aplicable también para los casos de revocatoria, modificación o sustitución de los actos administrativos propios que crean, reconoce o declaran un derecho subjetivo, ya que éstos sólo pueden ser revocados cuando se utilizaron oportunamente los recursos que franquea la ley, o cuando el acto beneficie al administrado”.

III.3.3.    Clasificación de los actos administrativos por su contenido

Existen diversas clasificaciones de los actos administrativos; sin embargo, por ser de interés al tema de análisis, a continuación analizaremos la referida a su contenido, en ese orden, se tienen los actos administrativos definitivos y los de trámite o de procedimiento.

a)              Los actos administrativos definitivos son aquellos declarativos o constitutivos de derechos, declarativos porque se limitan a constatar o acreditar una situación jurídica, sin alterarla ni incidir en ella; y constitutivos porque crean, modifican o extinguen una relación o situación jurídica. Éstos se consolidan a través de una resolución definitiva; ingresando dentro de este grupo, por vía de excepción, aquellos actos equivalentes, que al igual que los definitivos, ponen fin a una actuación administrativa.

El art. 56.II de la LPA, dispone que se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos que tengan carácter equivalente a aquellos que pongan fin a una actuación administrativa.

El mismo artículo, en su primer parágrafo señala que: “Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieran causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos”.

De lo relacionado se concluye que los actos administrativos susceptibles de impugnación, ya sea mediante los recursos administrativos o por vía jurisdiccional ulterior, son los definitivos y los equivalentes o asimilables, estos últimos porque pese a que no resuelven el fondo de la cuestión, sin embargo, impiden totalmente la tramitación del problema de fondo, y por tanto, reciben el mismo tratamiento que un acto denominado definitivo, porque con mayor razón son impugnables.

b)              Mientras que los actos administrativos de trámite o de procedimiento son los pasos intermedios que suelen dar lugar a la obtención del acto final o último o que sirven para la formación del mismo, se refieren expresamente a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten aplicables del ordenamiento jurídico, que antes o luego de la emisión del acto administrativo, deben cumplirse. En ese caso, habrá de hacerse una diferenciación, dado que si este tipo de actos tienen incidencia directa con la ejecutividad del acto administrativo definitivo trasuntado en una resolución administrativa, entonces será impugnable en sede administrativa, siendo el único requisito que se deberá recurrir junto con el acto administrativo definitivo, utilizando las vías recursivas establecidas en las normas jurídicas aplicables; en cambio, cuando el acto sea de mero trámite y no guarde relevancia jurídica alguna respecto a la resolución administrativa definitiva, entonces el mismo, queda privado de impugnación alguna; esto en razón a que no constituye una resolución definitiva y tampoco sirve de fundamento a la misma.

Dentro de esa lógica jurídica, el art. 57 de la LPA, establece que los recursos administrativos no procederán contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.

En conclusión, en ambos casos es aplicable lo dispuesto por el art. 27 de la LPA, el cual dispone que los actos administrativos definitivos, los que tengan carácter equivalente y/o los de procedimiento que incidan directamente en la resolución administrativa definitiva, pueden ser objeto de los recursos de impugnación intraproceso y cuando éstos son agotados, la resolución administrativa definitiva adquiere “firmeza”, o “causa estado”, y en caso de crear derechos a favor de los administrados, solamente podrían ser modificados merced a un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del contenido del principio de “autotutela”, disciplinado por el art. 4 inc. b) de la LPA. Similar entendimiento se emitió en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, adquiriendo a partir de ese momento, obligatoriedad, exigibilidad, ejecutabilidad y presunción de legitimidad.

III.3.4.    Mecanismos de impugnación de los actos administrativos

El art. 51 del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003, Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, dispone sobre la estabilidad e impugnación del acto administrativo, expresando lo siguiente:

“I. El acto administrativo individual que otorga o reconoce un derecho al administrado, una vez notificado, no podrá ser revocado en sede administrativa, salvo que:

a)              La revocación sea consecuencia de un recurso administrativo interpuesto en término por un administrado.

b)              El administrado, de mala fe, que teniendo conocimiento no hubiera informado del vicio que afectaba al acto administrativo.

c)              La revocación favorezca al interesado y no cause perjuicio a terceros.

d)              El derecho hubiese sido otorgado válida y expresamente a título precario.

e)              Se trate de un permiso de uso de bienes de dominio público.

II. El acto administrativo individual, firme en sede administrativa, podrá ser impugnado ante el órgano judicial competente por el órgano administrativo que lo emitió o el superior jerárquico, cuando esté afectado de vicios y sea contrario a un interés público actual y concreto”.

Y el art. 59.II del citado cuerpo legal, dispone que: “No procede la revocación de oficio de los actos administrativos estables que adquieran esta calidad de conformidad a lo establecido en el presente Reglamento. La contravención de esta restricción obligará a la autoridad emisora del acto ilegal o a la superior jerárquica a revocarlo”.

De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos, como son el de revocatoria y el jerárquico, el primero de ellos a ser presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, a efectos de que ésta, remita el mismo ante la autoridad competente para su conocimiento y resolución.

En conclusión, contra los actos administrativos definitivos, puede recurrirse tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional, siendo viable la interposición de los recursos administrativos como del recurso contencioso administrativo.

Una vez agotadas las vías de impugnación administrativas, la resolución definitiva adquiere firmeza en la vía administrativa o causa estado, quedando expedita la vía constitucional, en caso de que el administrado considere que sus derechos fundamentales y/o garantías constitucionales no hubieren sido reparados en sede administrativa, o bien si así prefiere acudir a la vía jurisdiccional.

El acto administrativo definitivo adquirirá firmeza a todos los efectos, en caso que el afectado hubiere actuado negligentemente, dejando vencer el término para la presentación de los recursos y acciones correspondientes, caso en el que su derecho de impugnación queda precluido, y por lo tanto, no procede ningún recurso ulterior.

Cabe señalar que a la regla mencionada en el párrafo anterior, deberá excluirse aquellos casos en los que se constata que al administrado se lo colocó en un estado de indefensión, caso en el que no es posible exigirle el agotamiento de los medios idóneos de impugnación, previo a acudir a la jurisdicción constitucional, dado que no resultaría lógico establecer el canon de agotamiento previo de los mismos, cuando no tuvo conocimiento sobre el proceso administrativo iniciado y tramitado en su contra.

III.3.5.    Mecanismos de impugnación específicos en materia aduanera

La normas de la Ley de Procedimiento Administrativo son aplicables al ámbito aduanero, compatibilizadas con las contenidas en el Código Tributario Boliviano, en consecuencia, remitiéndonos a estas últimas, de aplicación específica por las características de los actos administrativos tributarios que emite la Aduna Nacional en sus diferentes instancias, de alcance particular, se tiene que en su art. 131 establece que, contra aquellos actos podrá interponerse el recurso de alzada. Norma concordante con el art. 143 del mismo CTB, que prevé el sistema de impugnación recursiva ante las Superintendencias Tributarias, estableciendo que la alzada será admisible sólo contra los siguientes actos definitivos, a saber:

1.              Las resoluciones determinativas.

2.              Las resoluciones sancionatorias.

3.              Las resoluciones que denieguen solicitudes de exención, compensación, repetición o devolución de impuestos.

4.              Las resoluciones que exijan restitución de lo indebidamente devuelto en los casos de devoluciones impositivas.

5.              Los actos que declaren la responsabilidad de terceras personas en el pago de obligaciones tributarias en defecto o en lugar del sujeto pasivo.

Recurso que deberá interponerse dentro del plazo perentorio de veinte días improrrogables, computables a partir de la notificación con el acto a ser impugnado. Previsión complementada por el art. 4 de la Ley 3092, la cual determina que el recurso de alzada ante la Superintendencia Tributaria será admisible también contra:

1.              Acto administrativo que rechaza la solicitud de presentación de Declaraciones Juradas Rectificatorias.

2.              Acto administrativo que rechaza la solicitud de planes de facilidades de pago.

3.              Acto administrativo que rechaza la extinción de la obligación tributaria por prescripción, pago o condonación.

4.              Todo otro acto administrativo definitivo de carácter particular emitido por la Administración Tributaria.

A continuación el art. 144 del mencionado cuerpo legal, prevé el recurso jerárquico, para quien considere que la resolución que resuelve la alzada, lesione sus derechos, otorgando la posibilidad de interponerlo de manera fundamentada, ante el Superintendente Tributario Regional que resolvió la alzada, dentro del plazo de veinte días improrrogables, computables a partir de la notificación con la respectiva resolución; estableciendo a continuación, que el recurso jerárquico será sustanciado por el Superintendente Tributario General conforme dispone el art. 139 inc. b) del citado Código.

En esencia, de lo referido se colige que por imperio de los art. 131, 143.2 y 144 del CTB, las resoluciones sancionatorias en contrabando, emitidas por la Aduana Nacional, configuran actos administrativos, por lo tanto, son susceptibles de recursos de alzada y jerárquico ante las instancias competentes antes detalladas y dentro de los plazos legales dispuestos por las normas precitadas.

En coherencia con todo lo anteriormente puntualizado, las actuaciones comunicacionales, entre ellas, las diligencias de notificación vendrían a constituir actos administrativos de trámite o de procedimiento, dado que constituyen actos intermedios indispensables para el perfeccionamiento de los actos administrativos, por lo tanto, si éstos inciden en la formación del acto administrativo definitivo, pueden ser objeto de impugnación en sede administrativa, y al contrario, si no afectan a sus elementos constitutivos, entonces están privados del uso de dichos mecanismos recursivos, por ser irrelevantes y no vulnerar ningún derecho ni garantía constitucional.

A manera de aclaración, únicamente para fines pedagógicos, se puede señalar que una diligencia de notificación con un proveído de mero trámite, por ejemplo de otorgación de fotocopias legalizadas, no constituye un acto administrativo definitivo, por tanto, no es razonable, sustentar vulneración al derecho a la defensa por el hecho de haberse notificado en secretaría de la instancia administrativa y por ende, no puede ser objeto de impugnación; en cambio, tratándose de una notificación con una resolución sancionatoria en contrabando, como es el caso, sí es imprescindible su oposición, mediante los recursos de alzada y jerárquico, porque se trata de una resolución administrativa definitiva, y conforme se analizó precedentemente, la impugnación de la diligencia, debe ser recurrida junto con la propia resolución cuestionada; no pudiendo acudirse directamente ante la jurisdicción constitucional sin antes haber agotado la vía señalada.

En este estado del análisis, es importante aclarar que “…la instancia administrativa concluye con la resolución del Recurso Jerárquico, mientras que el proceso contencioso administrativo, es una vía judicial, no administrativa, diferente a la primera, no siendo necesario agotar ésta, para luego recién interponer el amparo constitucional, puesto que si se constata la infracción de derechos fundamentales, una vez concluida la vía administrativa, se abre la posibilidad de su tutela mediante el recurso de amparo constitucional, siendo la impugnación judicial mediante el proceso contencioso una vía diferente y no un prerrequisito para interponer el amparo solicitado…” (SC 1800/2003-R de 5 de diciembre).

En efecto las vías de impugnación administrativa expiran con la resolución del jerárquico, y por tanto, el proceso contencioso administrativo no corresponde ser incluido dentro de las impugnaciones, por ende, una vez interpuestos los recursos de alzada y jerárquico, y resuelto este último ya sea mediante el pronunciamiento de una resolución expresa o bien por silencio administrativo, si aún persiste la lesión demandada, se abre la posibilidad de interponer acción de amparo constitucional, sin necesidad de acudir a la instancia judicial precitada. Condición que concuerda con lo prescrito por el art. 69 inc. a) de la LPA, que dispone que: "La vía administrativa queda agotada cuando se trata de resoluciones que resuelvan los recursos jerárquicos interpuestos…".

III.3.6.    Validez de los actos administrativos

Los actos de la administración pública sujetos al derecho administrativo se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior (art. 32 de la LPA).

En ese orden, se puede señalar, que la validez de los actos administrativos depende de que en ellos concurran los elementos constitutivos. En el caso de falta absoluta o parcial de alguno de esos elementos, la ley establece sanciones, siendo la nulidad una de ellas; empero, en derecho administrativo, el particular o administrado solamente puede pedir la nulidad si está legitimado para hacerlo, es decir, sólo en los casos en que el acto afecte sus derechos subjetivos o intereses legítimos. Los actos administrativos son regulares o irregulares, los regulares son anulables, puesto que si bien tienen vicios; sin embargo, son subsanables porque no impiden la existencia de los elementos esenciales; los irregulares en cambio, son los que se encuentran gravemente viciados y su nulidad es absoluta e insanable; se tratan de actos inexistentes porque alguno de sus elementos orgánicos se realizó imperfectamente o porque el fin que persiguen los emisores del mismo, está directa o expresamente condenado por ley.

Por irregularidad y omisión de formas, el acto debe ser nulificado en resguardo no solamente de la garantía de que la decisión es correcta, sino como una garantía para el derecho de los particulares. No obstante ello, pueden existir irregularidades de forma que no tienen influencia sobre el acto, tal el caso, cuando la formalidad se encuentra establecida sólo en interés de la administración, situación que no conlleva necesariamente la sanción de nulidad y la irregularidad puede ser corregida sin que el propio acto se afecte substancialmente.

Conforme a las normas previstas por el art. 35 de la LPA, son nulos de pleno derecho los actos administrativos que: a) Se dictaron por autoridad administrativa sin competencia; b) Los que carezcan de objeto o el mismo sea ilícito o imposible; c) Los que hubieren sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; d) Los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado; y, e) Cualquier otro establecido expresamente por ley.

El art. 36 de la mencionada norma legal, dispone que son objeto de anulabilidad, los actos administrativos que incurren en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, distinta de las previsiones del art. 35 de la LPA. El segundo parágrafo agrega que los defectos en las formas sólo determinarán la anulabilidad, cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados; las actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo da lugar a la anulabilidad de acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

En ambos casos, por mandato expreso de dicha norma (arts. 35.II y 36.IV de la LPA), tanto la nulidad como la anulabilidad pueden invocarse únicamente mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la misma Ley y dentro de los plazos establecidos en ella; lo que significa, que los actos administrativos definitivos son impugnables vía administrativa, mediante las vías recursivas establecidas en las normas legales, lo que involucra la posibilidad de demandar la nulidad y anulabilidad de los actos administrativos, empleando similares mecanismos intraprocesales.

En ese mismo sentido, en la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre, se señaló que: “…en virtud a los principios de legalidad, presunción de legitimidad, y buena fe, no es posible que fuera de los recursos y del término previsto por ley se anulen los actos administrativos, aún cuando se aleguen errores de procedimiento cometidos por la propia administración, pues la Ley, en defensa del particular, ha establecido expresamente los mecanismos que se deben utilizar para corregir la equivocación; por ende, fuera del procedimiento previsto y los recursos señalados por la ley, un mismo órgano no podrá anular su propio acto administrativo (conocido en la doctrina como acto propio), por cuanto una vez definida una controversia y emitida la Resolución, ésta ingresa al tráfico jurídico y por lo tanto ya no está bajo la competencia de la autoridad que la dictó, sino a la comunidad, como lo ha reconocido este Tribunal en la SC 1173/2003-R de 19 de agosto”.

III.3.7.    Incidente de nulidad en materia administrativa

El incidente es una cuestión que difiere del asunto principal de un juicio, pero que guarda relación con él, es un litigio accesorio al procedimiento judicial principal, que el juez o tribunal deben resolver a través de una sentencia interlocutoria o de un acto; su característica principal es que se lo tramita de manera paralela al proceso principal.

En ese orden, en la SC 0788/2010-R de 2 de agosto, se refirió lo siguiente: “…conforme se tiene señalado en los fundamentos expuestos en el punto precedente, es posible y hasta una obligación procesal de quien considere que dentro de un proceso judicial, así esté ejecutoriado, se han lesionado las normas de orden público, y por tanto, sus derechos fundamentales previstos como garantías judiciales, como es el debido proceso y el derecho a la defensa, interponga el incidente de nulidad, demostrando en el mismo su indefensión y por ende lesión de derechos fundamentales, y una vez agotada la vía incidental y en su caso la apelación, de persistir la supuesta ilegalidad, puede acudir a la jurisdicción constitucional a través de la acción de amparo constitucional”.

De lo mencionado se puede colegir que el incidente de nulidad es una figura jurídica de aplicación al ámbito jurisdiccional, instancia ante la cual, previo a acudir a la vía constitucional deberá demandarse la lesión de derechos fundamentales y/o garantía constitucionales y una vez agotada la misma, es decir, apelada ante la instancia superior, recién queda expedita la presente acción tutelar.

En materia administrativa no resulta razonable exigir el cumplimiento de este requisito, porque la tramitación de una nulidad en la vía incidental, daría lugar a la emisión de una segunda resolución administrativa definitiva, cuando de las características de los actos administrativos, mencionadas anteriormente, se observa que los actos administrativos definitivos se encuentran revestidos de varias características, entre ellas, la irrevocabilidad de los mismos en sede administrativa dado su carácter legitimidad del acto, lo que no debe confundirse con su revocatoria en uso de los mecanismos de impugnación administrativa, porque en el primer caso, nos encontramos frente a una tramitación incidental; es decir, un procedimiento paralelo que podría dar lugar a la duplicidad de resoluciones contradictorias con igual jerarquía y validez, dado que ambas definirían situaciones jurídicas concretas, y como actos administrativos, en el marco jurídico antes referido, se presumirían legales, legítimas, lo que no es posible, en virtud a que la estabilidad del mismo constituye una de sus esencias principales.

En consecuencia cuando se aleguen errores procedimentales cometidos por la administración pública, éstos deberán ser impugnados mediante la interposición de los recursos administrativos contemplados expresamente en la ley; esto es, dentro del proceso principal, aspecto que impide tanto al administrado como a la instancia administrativa, tramitar un incidente de nulidad por cuerda separada o accesoria, al margen de los procedimientos de impugnación previstos (revocatorio o alzada y jerárquico), porque como se señaló, el mismo órgano emisor de la resolución cuestionada, por imperio legal, no está legitimado para anular su propio acto administrativo, un razonamiento contrario, infringiría el principio de seguridad jurídica en detrimento del administrado.

Criterio que constituye un cambio de la línea jurisprudencial establecida en las SSCC 0190/2011-R y 1770/2011-R, en las que se denegó la tutela bajo el fundamento que la parte accionante previo a interponer la acción de amparo constitucional debió acudir ante la propia instancia administrativa a efectos de que se pronuncie y resuelva sobre las supuestas irregularidades en la notificación con la resolución administrativa definitiva, planteando el incidente de nulidad de notificación; lo que no condice con el desarrollo doctrinal y jurisprudencial desarrollado párrafos arriba, criterio coincidente con lo expuesto en la SC 2243/2010-R de 19 de noviembre, que señaló: “Respecto al incidente de nulidad de obrados, cuya presentación es obligatoria en procesos penales y civiles, en casos en los que se demanden notificaciones defectuosas o falta de las mismas, a efectos del cumplimiento de la subsidiariedad; en el presente caso, emergente de un proceso de fiscalización iniciado por el SIN, no es aplicable, al no existir normativa alguna que lo regule, dando la posibilidad a los impetrantes de acudir a ese medio de defensa.

Por otra parte, es imprescindible también referirse a otro punto alegado por el demandado en su informe, en sentido que ninguna autoridad administrativa o jurisdiccional estaría facultada para modificar o anular sentencias o resoluciones administrativas pasadas en autoridad de cosa juzgada, ejecutoriadas o que causen estado; por lo que, el pedido de la accionante carecería de justificativo -debiendo tenerse en cuenta sobre ese aspecto, que la jurisprudencia de este Tribunal determinó que cuando una resolución o acto sea ilegal o arbitrario, afectando el contenido normal de un derecho fundamental, no se puede sustentar su ilegalidad bajo una supuesta cosa juzgada-. Motivo por el que, el demandado no puede impetrar la denegatoria del presente recurso, bajo una supuesta imposibilidad de verificar la legalidad o ilegalidad de las notificaciones producidas en el proceso de fiscalización, correspondiendo por lo referido, ingresar al examen de la problemática planteada, a efectos de verificar si los extremos denunciados por la accionante resultan ser evidentes o si caso contrario, el SIN actuó correctamente en las notificaciones producidas en el proceso referido”.

III.4.        Presupuestos de activación en el caso concreto

En ese contexto, una vez revisada la normativa legal vigente y la jurisprudencia emitida respecto a los presupuestos de activación de la presente acción, es necesario contrastar si éstos se cumplieron de manera cabal y razonable en la problemática venida en revisión, a efectos de verificar si corresponde ingresar al análisis de fondo de lo denunciado.

En ese orden, se tiene que el accionante impugna las notificaciones realizadas a su persona tanto con el acta de intervención contravencional de 21 de diciembre de 2010, como con la Resolución sancionatoria en contrabando AN-GRT-YACTF-038/11, diligenciadas en Secretaría de la Administración Aduanera de Yacuiba, Regional Tarija, el 5 de enero y el 2 de marzo, ambas de 2011, respectivamente, en las que no consta la participación de un testigo de actuación. Notificaciones que a su criterio, vulneran su derecho a la defensa y la garantía del debido proceso, porque, señala que, no cumplieron con su objetivo, como era hacer conocer sobre las mismas al afectado.

Definida como está la problemática central, corresponde analizar si correspondía al accionante activar ante la Administración Aduanera, los mecanismos de impugnación intraproceso, como son, los recursos de alzada y jerárquico, o si mas bien, era del caso interponer el incidente de nulidad de notificación. En ese sentido, de la revisión de antecedentes, en primer orden se constata que el contenido mismo de los actos administrativos emitidos por la administración pública, no son objeto de réplica u oposición en la presente acción; sino lo son, las diligencias de notificación realizadas al accionante con tales actos. En ese orden, la notificación de 5 de enero de 2010 con el acta de intervención contravencional de 21 de diciembre del indicado año, pudo ser objetada, junto con la decisión principal, en ejercicio del derecho de petición del administrado, únicamente de manera preventiva, alertando la vulneración de sus derechos fundamentales; más no, a través de los medios de impugnación administrativa al no conformar dicha acta, un acto administrativo definitivo. Por lo que quedaría excluida de los casos comprendidos en los arts. 131, 143.2 y 144 del CTB; y, 4 de la Ley 3092; sin embargo, debe quedar claro que no constituye un requisito indispensable, para acceder a los demás mecanismos de defensa.

En cambio, la diligencia practicada con la Resolución sancionatoria en contrabando AN-GRT-YACTF-038/11, si correspondía ser opuesta en sede administrativa, junto con la Resolución, al tratarse de un acto administrativo definitivo y estar comprendido expresamente en los artículos antes citados como resoluciones susceptibles de reclamación, activación que necesariamente debe hacérsela en los términos y plazos legales establecidos al efecto.

En ese sentido, el único caso en el que, el administrado quedaría exonerado de activar los recursos de reclamación específica, como son la alzada y el jerárquico, es cuando demuestre que se lo colocó en un absoluto estado de indefensión, aspecto que le impidió acudir al uso de los mismos, acomodándose de esa forma, al presupuesto de excepción. En el caso de análisis, si bien el accionante refiere que estuvo en indefensión, dado que, a su decir, se enteró del proceso sancionatorio iniciado y tramitado en su contra, recién el 31 de agosto de 2011, es decir, cuando había vencido el término para la presentación de cualquier reclamo posterior a través de los recursos de alzada y jerárquico. Sin embargo, de los antecedentes aparejados al expediente, se puede evidenciar, que el 7 de diciembre de 2010 a horas 19:00, cuando funcionarios del COA efectuaban control de vehículos y mercancía por la tranca del puesto de control “Campo Pajoso”, localidad Yacuiba del departamento de Tarija, interceptaron al ahora accionante, Erick Daniel Salinas Núñez, en circunstancias en las que se encontraba conduciendo un vehículo marca Toyota, tipo Levin, color blanco, modelo 1997, con chasis AE111-5047192, que no contaba con la documentación que respalde su legal internación a territorio nacional, el cual, presumiendo la comisión del ilícito de contrabando, se procedió a comisarlo temporalmente y trasladarlo al recinto aduanero ALBO S.A. de Campo Pajoso, para su aforo físico, inventariación y valoración e investigación correspondiente; de modo que mal puede afirmar que desconocía por completo la situación del motorizado.

Lo afirmado se corrobora, de los datos contenidos en el acta de comiso, elaborada a tiempo de la intervención correspondiente a este hecho, que entre otros, evidencia la consignación de cierta información que conlleva a la certidumbre de que el administrado conocía las implicancias de lo ocurrido; como son la consignación de que el motorizado se encontraba circulando sin placas; la estampa de su firma al pie del citado acta; y finalmente, la advertencia de la Administración Aduanera en la parte final del documento señala: “Con este documento el interesado deberá constituirse en oficinas de la Aduana Nacional, donde fue remitido su caso”. Lo que no ocurrió, sino hasta el 30 de junio de 2011, cuando realizó su declaración jurada para la supuesta regularización de obligaciones tributarias, es decir, casi seis meses después de ocurrido el comiso, demostrando una actitud negligente; y con ello, provocando su propia indefensión, cuando su deber, era acudir a la instancia aduanera a realizar el seguimiento del caso, tal como se le requirió en el acta, a presentar toda la documentación que acreditaba su derecho propietario sobre la mercancía intervenida, entre ellos, el documento privado de compraventa reconocido en sus firmas, que aparejó a la presente acción.

Lo que sin duda, no resulta viable exigir al afectado, es que previo a la interposición de la presente acción, plantee un proceso contencioso administrativo, porque como se analizó en la última parte del Fundamento Jurídico III.3.5, dicho recurso no constituye una vía administrativa que forme parte del sistema de impugnación, al contrario, se lo concibe como un mecanismo diferente a sustanciarse en una vía disímil a la administrativa, como es la jurisdiccional. Aún si el acto administrativo impugnado hubiere sido, específicamente, la Resolución sancionatoria en contrabando y no su diligenciamiento, no podía establecerse la exigencia de activación de este proceso, porque como se señaló, la instancia administrativa concluye con la resolución del recurso jerárquico, por tanto, en ningún caso, el proceso contencioso administrativo es un prerrequisito para interponer el amparo solicitado.

Tampoco, constituía una vía idónea, el planteamiento del incidente de nulidad de notificaciones, alegando indefensión y por ende, lesión a sus derechos fundamentales; empero, en el caso de análisis, se evidencia que mediante memorial presentado el 14 de septiembre de 2011, ante el Administrador de la Aduana de Yacuiba (Campo Pajoso), Erick Daniel Salinas Núñez, demandó vía incidental, la nulidad por vicio procesal de la diligencia de 2 de marzo de 2011, alegando que su persona nunca tuvo conocimiento del acta de intervención contravencional y menos de la Resolución Sancionatoria, emitidas en su contra, porque se le notificaron en Secretaría de la administración, incumpliendo lo previsto por el art. 84 de la Ley 2942, que impone la obligación de que las actas que decreten plazos y resoluciones que impongan sanciones deben ser practicadas personalmente o en su defecto, mediante edictos, pero que en su caso, nunca ocurrió tal situación, quebrantando sus derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso. Mereciendo decreto de 19 de septiembre de 2011, por el cual, el Administrador Yacuiba a.i. de la Gerencia Regional Tarija, Marco Antonio López Zamora, ahora codemandado, resolvió el petitorio, en sentido que el informe legal AN-GRT-YACTF 111/2011, establece que la notificación practicada el 2 de marzo de 2011, fue realizada de conformidad a lo mencionado por el art. 90 del CTB y “numeral 14 del Manual para el Procesamiento de Contrabando Contravencional y Remate de Mercancías”, y dentro del plazo legal que determina el art. 143 del mencionado Código, no se hizo uso de los recursos que le franquea la ley, quien es la autoridad competente para pronunciarse al respecto.

De lo anotado, en efecto, el accionante interpuso el incidente aludido, pero lo hizo acatando la exigencia de la línea jurisprudencial establecida en ese entonces por la SC 0190/2011-R de 11 de marzo, por lo tanto, aún sin ser un mecanismo idóneo, el plazo de caducidad a efectos del cómputo de los seis meses para activar la presente acción deberá iniciarse a partir de la notificación practicada al ahora accionante con el decreto de 19 de septiembre de 2011, que resolvió el mentado incidente, puesto que su activación respondió a la aplicación de una línea jurisprudencial específica, por ende, ahora no puede establecerse su inidoneidad o ineficacia y menos que hubiere sido presentado de manera esporádica o discontinua. En consecuencia, teniendo en cuenta que el presente amparo se interpuso el 24 de febrero de 2012, se cumplió con el plazo de inmediatez.

Consiguientemente, teniendo presente que, por los motivos expuestos, el accionante no estuvo en absoluto estado de indefensión, tenía el deber legal de intervenir de manera activa, realizando un seguimiento de los actos y decisiones asumidos por la Administración Aduanera de Yacuiba, y por ende, de activar los medios de impugnación intraprocesales en sede administrativa, al no haberlo hecho, incumplió con los presupuestos de activación de la presente acción, aspectos determinantes para denegar la tutela por subsidiariedad, a efectos del análisis de fondo de lo demandado.

Por lo precedentemente señalado, la Jueza de garantías al haber concedido la acción de amparo constitucional, no ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales y aplicado debidamente los alcances de esta acción tutelar.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, y el art. 12.7 de la LTCP, resuelve: REVOCAR, la Resolución 02/2012 de 29 de febrero, cursante de fs. 115 a 116 vta., pronunciada por la Jueza Segunda de Partido en lo Civil y Comercial de Yacuiba del departamento de Tarija; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, con la aclaración que no se ingreso al análisis de fondo.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños MAGISTRADA

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez MAGISTRADA

 

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