SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0314/2013-L - Revista Boliviana de Derecho, Fundación Iuris Tantum

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0314/2013-L

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0314/2013-L

Sucre, 13 de mayo de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

Acción de amparo constitucional

Expediente:2011-23849-48-AAC

Departamento:La Paz

En revisión la Resolución 007/2013 de 14 de febrero, cursante de fs. 211 a 213 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Edil Pérez Severiche, María Fabiola Soliz Sandoval, Mary Claudia Camacho Palacios y Roxana Rocha Rocha contra José René Bustillos Calderón representante legal de la Caja Nacional de Salud (CNS).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 7 de abril de 2011, cursante de fs. 74 a 90 vta., los accionantes exponen lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 4 de marzo de 2010, por instrucciones de la Gerencia General de la CNS, se dictó la Resolución sumarial “ASOFNAL RS-02/2010”, que dispuso sancionar con destitución a Edil Pérez Severiche, Administrador de la CNS Regional Santa Cruz e imponer sanciones pecuniarias por única vez: del 5% a Teresa Coimbra Rocha, María Fabiola Soliz Sandoval y Mary Claudia Camacho Palacios, así como del 2% a Maciel Noelia Méndez Pérez, recomendando la transferencia a otro centro a “Roxana Rocha Rocha o Teresa Coimbra Rocha” (sic), por existir relación de parentesco.

Habiendo presentado el 18 de marzo de 2010, recurso de revocatoria, se pronunció la Resolución “ASOFNAL RR-0002/2010” de 26 de marzo, que ratificó en su totalidad la determinación asumida, por lo que el 6 de abril de ese año interpusieron recurso jerárquico, que fue derivada a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE). Luego de cinco meses y ocho días, la Gerencia General emitió la providencia de radicatoria de 14 de septiembre de 2010, que señaló que debían aportar documentos nuevos en calidad de prueba dentro de los cinco días hábiles computables a partir del citado proveído, notificándose a las partes el 27 y 28 de septiembre de ese año.

A pesar de que el art. 18 del Reglamento de Procesos Internos de la CNS, prevé que la MAE tiene ocho días hábiles para emitir Resolución, computable a partir de la radicatoria; sin embargo, vencido el mismo no se pronunció resolución ni existió informe que denote la existencia de respuesta al recurso jerárquico planteado, provocando que el 9 de diciembre de 2010, presentaran memorial invocando el silencio administrativo.

Sostienen que la denuncia presentada en su contra por el sindicato CASEGURAL Santa Cruz y el Auto inicial de proceso interno administrativo no tipificó e identificó la norma vulnerada; y, que la Resolución sumarial ASOFNAL RS-002/2010, no analizó ni valoró las pruebas de descargo, habiéndoseles impuesto una sanción sin probar un solo acto u omisión que les sea imputable. Del mismo modo la Resolución de revocatoria “ASOFNAL RR-002/2010”, no guarda relación lógica entre la denuncia, las pruebas de cargo, el Auto inicial de sumario y la resolución impugnada, adoleciendo de imprecisiones.

Reconocen que es verdad que el Reglamento de Procesos Internos de la CNS, no establece el silencio administrativo; sin embargo, la jurisprudencia constitucional señaló la aplicación supletoria de la Ley de Procedimiento Administrativo entendimiento que debe ser aplicado al presente caso, debido a que el 9 de diciembre de 2010, presentaron a la Unidad de correspondencia de la CNS, el memorial pidiendo la aplicación del silencio administrativo por incumplimiento de plazo; empero, después de tres meses y veintisiete días recién fueron notificados con la Resolución jerárquica 023 de 7 de octubre de 2010, que fue pronunciada prescindiendo del procedimiento establecido en el Reglamento de Procesos Internos de la CNS, por lo que su contenido no genera ningún efecto legal, siendo nulo de pleno derecho.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Señalan como vulnerados sus derechos al debido proceso, a una respuesta formal y pronta, a la defensa, a la presunción de inocencia y al principio non bis in ídem, citando al efecto los arts. 24, 115, 116, 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela y se declare la nulidad de la Resolución jerárquica 023 de 7 de octubre de 2010, “…LA MISMA QUE REVOCARÁ LA RESOLUCION DE REVOCATORIA Nº ASOFNAL RR-002/2010, DE 26 DE MARZO DE 2010 Y POR TANTO, REVOCARÁ LA RESOLUCION SUMARIAL Nº ASOFNAL RS-002/2010, DE 4 DE MARZO DE 2010…” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 14 de febrero de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 205 a 210 vta., se produjeron los siguientes actuados:

 

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Edil Pérez Severiche, por sí y en representación de los accionantes, a través de su abogado, en audiencia, ratificó el tenor íntegro de la demanda, manifestando: a) De los cerca a siete hechos denunciados contra Edil Pérez Severiche sólo uno fue evaluado; pero, fue sancionado con la máxima sanción prevista en el reglamento (destitución), sin que exista prueba; b) Se atentó al principio de congruencia desde la emisión de la Resolución sumarial hasta la Resolución jerárquica, ésta última fue pronunciada extemporáneamente; c) De acuerdo al reglamento la sanción entra en vigencia una vez que está ejecutoriada; sin embargo, ello no ocurrió, por eso se vulneró el derecho al debido proceso; y, d) Buscan la tutela constitucional porque el 6 de abril de 2010, presentaron recurso jerárquico, que se radicó el 14 de septiembre de ese año, notificándose el 27 del mismo mes y año y según el Reglamento interno de procesos de la CNS, debería haberse emitido resolución como máximo el 7 de octubre; empero, llegado el día no existía nada, presentaron en dos ocasiones memoriales haciendo constar el hecho, de ahí que las autoridades demandadas no cumplieron su propia normativa atentando contra principios y garantías constitucionales que fueron expuestos en la demanda.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

José René Bustillos Calderón, Gerente General de la CNS, a través de su abogado apoderado, en audiencia, manifestó: 1) No se citó al Administrador Regional de la CNS Regional Santa Cruz como tercero interesado ni a la autoridad sumariante, provocándose indefensión debido a que pueden ver afectados sus derechos con el resultado de la presente acción de amparo constitucional; 2) Los accionantes han sido y son trabajadores de la CNS, a los que se les instauró un proceso administrativo interno de acuerdo al Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, donde se valoraron, en todas sus etapas, las pruebas presentadas por los accionantes, tomándose las respectivas declaraciones que concluyó con la determinación de existencia de responsabilidad administrativa contra los mismos; 3) Al concluir la vía recursiva con la Resolución jerárquica no se vulneró el derecho a la defensa, puesto que han tenido oportunidad de presentar sus pruebas de descargo, declaraciones informativas u otros medios para desvirtuar las contravenciones que se les estaba iniciando en el proceso interno; 4) No se cumplió con el principio de subsidiariedad y mucho menos con la inmediatez, considerando que la Resolución jerárquica fue emitida el 7 de octubre de 2010, habiendo transcurrido más de dos años; y, 5) En cuanto al plazo para el pronunciamiento del Recurso jerárquico no existe norma legal específica que señale la pérdida de competencia.

 

 

I.2.3. Intervención del Ministerio Público

No participó el Ministerio Público a pesar de su legal notificación practicada el 8 de febrero de 2013 (fs. 192 vta.).

I.2.4. Resolución

La Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 007/2013 de 14 de febrero, cursante de fs. 211 a 213 vta., denegó la acción planteada, con los siguientes fundamentos: i) Las normas legales que rigen la materia no establecen pérdida de competencia; ii) Se encuentra disciplinado el silencio administrativo positivo como excepción y no así como regla general; iii) Los actos tardíos pronunciados por la autoridad administrativa, no vulneran la “garantía de la competencia” (sic); y, iv) En cuanto a la congruencia, no se estableció tal extremo en la Resolución sumarial 002/2010 de 4 de marzo, de revocatoria 002/2010 de 26 de marzo y jerárquica 23 de 7 de octubre de 2010, ésta última que se encuentra debidamente fundamentada y motivada.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías, hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la Disposición Transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Si bien la demanda tutelar fue presentada el 7 de abril de 2011; sin embargo, mediante Resolución 019/2011 de 7 de mayo, la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, dispuso declarar su improcedencia in limine (fs. 96 a 97 vta.), decisión que luego de ser impugnada mediante memorial de 11 de junio de 2011 (fs.101 a 103 vta.), mereció el pronunciamiento del AC 0055/2012-RCA-SL de 17 de septiembre, que determinó revocarla ordenando la admisión de la misma para que en audiencia pública se determine lo que en derecho corresponda (fs. 133 a 140).

 

 

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.Cursa Resolución sumarial ASOFNAL RS-002/2010 de 4 de marzo, emitida por Sucy Alberto Escobar, Sumariante; y Richard Rivera Gómez, Abogado Secretario, que resuelve entre otros, establecer responsabilidad administrativa contra: a) María Fabiola Soliz Sandoval “…por haber infringido el DS 23318-A Responsabilidad por la Función Pública, modificado por el DS 26237 de 29/06/01, Art. 14 (Ordenamiento jurídico administrativo y normas de conducta), se le impone, la SANCION DEL 5% DE LA REMUNERACION MENSUAL, POR ÚNICA VEZ…”; b) Mary Claudia Camacho Palacios “…por haber infringido el DS 23318-A Responsabilidad por la Función Pública, modificado por el DS 26237 de 29/06/01, Art. 14 (Ordenamiento jurídico administrativo y normas de conducta), se le impone, la SANCION DEL 5% DE LA REMUNERACION MENSUAL, POR UNICA VEZ…”; c) Edil Pérez Severiche “…por haber infringido el DS 23318-A Responsabilidad por la Función Pública, modificado por el DS 26237 de 29/06/01 en su artículo 14 (Ordenamiento jurídico administrativo y normas de conducta) II, se le impone la SANCION DE DESTITUCION COMO ADMINISTRADOR DE LA REGIONAL SANTA CRUZ…” (sic); y, d) En cuanto a Roxana Rocha Rocha, “…sean remitidas las copias respectivas ante el Asesor del Ministerio de Salud, entidad que ejerce tuición, para que tome conocimiento de las mismas y proceda conforme a Ley” (sic) (fs. 18 a 29).

II.2.Mediante memorial de 18 de marzo de 2010, Edil Pérez Severiche, María Fabiola Soliz Sandoval, Mary Claudia Camacho Palacios y Roxana Rocha Rocha -ahora accionantes-; Teresa Coimbra Rocha y Maciel Noelia Méndez Pérez, presentaron recurso de revocatoria (fs. 30 a 39 vta.); que originó se dicte la Resolución ASOFNAL RR-002/2010 de 26 de marzo, que resolvió confirmar la determinación contenida en la Resolución Administrativa ASOFNAL RS-002/2010 con el siguiente fundamento: 1) En el caso de Roxana Rocha Rocha, sus pruebas deben ser analizadas y consideradas por el Ministerio de Salud y Deportes, debido a que no es de su competencia; 2) Con relación a María Fabiola Soliz Sandoval, fue sancionada en cuanto al desempeño de las funciones inherentes al cargo de Jefa de Tesorería, donde se aprecia sobregiro en la cuenta bancaria además del incumplimiento de funciones en el control de la documentación a su cargo; 3) En cuanto a Mary Claudia Camacho Palacios, “…presenta documentación del SIIF-ND con fecha 25/01/2010, posterior a la signada en la denuncia 24/12/2009, desconociendo la normativa interna vigente…” (sic); y, 4) Sobre Edil Pérez Severiche, “…se ha demostrado ampliamente que ha infringido lo dispuesto en la Resolución de Directorio 118, NEPOTISMO, y la resolución Nº 111/2006 toda vez que sus hijos Erika y Carlos Pérez Coca son contratados y prestan funciones en la Institución, cuando el Dr. Pérez es Administrador de la Regional de Santa Cruz, contraviniendo las normas institucionales citadas, al margen de no cumplir con las funciones inherentes a su cargo” (sic) (fs. 42 a 45).

II.3.Por escrito de 6 de abril de 2010, los accionantes interpusieron recurso jerárquico contra la citada Resolución ASOFNAL RR-002/2010, apoyándola en los siguientes argumentos: i) Si el sumariante no tenía competencia para ventilar el caso de Roxana Rocha Rocha, debió existir un decreto previo y de especial pronunciamiento antes de admitir la denuncia; ii) María Fabiola Soliz Sandoval fue sancionada aparentemente por sobregiro en la cuenta bancaria además del incumplimiento de funciones en el control de la documentación a su cargo; pero, la Autoridad Sumariante no hizo conocer este hecho en el Auto inicial de sumario enterándose recién en la Resolución sumarial; asimismo, la denuncia indicaba que estaba en una aparente relación de parentesco, situación que fue desvirtuada, por lo que se debería dejar sin efecto la sanción aplicable; iii) Respecto a Mary Claudia Camacho Palacios, la prueba presentada es legal y legítima, pues de qué otra manera puede ella acreditar que no tiene cuentas pendientes si no es a través de la certificación emitida por la unidad correspondiente; y, vi) No existe ninguna documentación que acredite que “…el Dr. Carlos Alberto Pérez Coca, sea hijo del Dr. Edil Pérez Severiche y en cuanto a la Dra. Erika Pérez Coca, se sabe que prestó sus servicios sin goce de haberes, y que de ninguna manera se perjudicó a la buena salud económica de la Institución” (sic) (fs. 46 a 52); que fue enviada a la Gerencia General de la CNS el 14 de abril de 2010 (fs. 53).

II.4.Mediante providencia de 14 de septiembre de 2010, Nicolás Aguilar Tórrez, Gerente General a.i. de la CNS, dispuso la radicatoria del proceso y de conformidad al art. 15 del Reglamento de Procesos Internos de la referida institución señaló que se deberá aportar documentos nuevos en calidad de prueba dentro los cinco días hábiles computables desde la notificación con el citado decreto (fs. 56).

II.5.Mediante Resolución jerárquica 023 de 7 de octubre de 2010, se confirmó la Resolución de revocatoria ASOFNAL RR-002/2010, con el siguiente argumento: a) “…cuando el Dr. cumplía funciones como Máxima Autoridad de la Administración Regional Santa Cruz-Administrador, él tenia poder de decisión para la contratación de personal, tal como establece el Estatuto Orgánico de la Caja Nacional de Salud Art. 53 inc. c) y al haber permitido la contratación de sus hijos estaba favoreciéndolos incurriendo en NEPOTISMO, porque el Dr. Pérez asumió la decisión de contratar a sus hijos. En lo referente a la Arq. Mary Claudia Camacho, de acuerdo a normas vigentes la persona que recibe dineros para una misión oficial éste tiene la obligación de rendir cuentas adjuntando los descargos correspondientes en los 5 días” (sic); b) Los argumentos planteados en el recurso jerárquico no tienen asidero legal, ni argumento valedero que amerite revocar o anular la Resolución recurrida; y, c) De la revisión del recurso de revocatoria, se advierte la correcta apreciación de cada uno de los argumentos observados en el memorial presentado para el efecto, aclarando que la sumariante aplicará las sanciones según la gravedad de la falta, tal cual estipula el Reglamento de procesos internos de la CNS (fs. 65 a 69); decisión que fue notificado a Edil Pérez Severiche el 4 de febrero de 2011 (fs. 59).

II.6.Por otra parte, se adjuntó memorial de 27 de octubre de 2010, por el que Edil Pérez Severiche solicitó el pronunciamiento sobre el recurso jerárquico interpuesto (fs. 70 y vta.); y, escrito de 9 de diciembre de ese año, por el que los ahora accionantes solicitaron la aplicación del silencio administrativo positivo por incumplimiento del plazo para dictar resolución jerárquica (fs. 71 a 72).

III.          FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes denuncian la lesión de sus derechos al debido proceso, a una respuesta formal y pronta, a la defensa, a la presunción de inocencia y al principio non bis in ídem, por cuanto luego de haber interpuesto recurso jerárquico contra la Resolución ASOFNAL RR-002/2010, que determinó confirmar la Resolución sumarial ASOFNAL RS-002/2010, -carente de valoración de las pruebas de descargo según los accionantes-, estableció la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, sin tomar en cuenta que no fue emitida dentro del plazo de ocho días previsto por el art. 18 del Reglamento de Procesos Internos de la CNS, habiéndose operado el silencio administrativo positivo que, por sus efectos, hace nula de pleno derecho la Resolución jerárquica 023.

 

Precisado el problema jurídico planteado, corresponde verificar si existe una causal que impida ingresar al fondo de la problemática planteada y en su caso determinar si existió vulneración de los derechos fundamentales invocados.

III.1.      Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional, prevista en el art. 128 de la CPE, tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley; esta acción de tutela podrá ser interpuesta por la persona que se crea afectada o por otra a su nombre con poder suficiente, ante cualquier juez o tribunal competente.

Asimismo, el art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que la referida acción de defensa, “tiene por objeto garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.

El reconocido profesor constitucionalista boliviano José Antonio Rivera Santiváñez señala que: “Su esencia tutelar hace que esta acción tenga un alcance preventivo y correctivo; en el primer caso, se acciona frente a la amenaza de una inminente restricción o supresión de los derechos fundamentales o garantías constitucionales, situación en la que la persona afectada solicitará al Juez o Tribunal competente la adopción de las medidas necesarias para preservar o precautelar su derecho fundamental o garantía constitucional, de manera que la autoridad judicial competente disponga la adopción de las medidas correspondientes para prevenir la consumación del acto o resolución ilegal violatorio; en el segundo caso, se acciona frente a la consumación de una restricción o supresión de los derechos y garantías emergentes de actos, resoluciones u omisiones ilegales o indebidas, caso en el que, el Juez o Tribunal competente otorga la tutela respectiva, disponiendo la anulación del acto o resolución, o la cesación de la omisión, a objeto de que se restablezca, de forma inmediata, el derecho restringido o suprimido” (las negrillas son nuestras).

Por lo expuesto, se establece que la acción de amparo constitucional es un instituto procesal de naturaleza constitucional que tiene por objeto garantizar la vigencia y el respeto de los derechos de las personas reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley, cuando éstos son restringidos, suprimidos o amenazados por acciones u omisiones indebidas provenientes de servidores públicos o de particulares, siendo su esencia el ser preventivo y correctivo.

III.2.      La acción de amparo constitucional no es una instancia ordinaria o casacional

La SC 1330/2011-R de 26 de septiembre, que cita a la SC 0656/2010-R de 19 de julio, estableció que:“…el amparo constitucional no es un recurso alternativo, sustitutivo, complementario o una instancia adicional a la que pueden recurrir los litigantes, frente a una determinación judicial, que como en el presente caso, les resulta adversa, pues esta acción tutelar ha sido establecida más bien como un recurso extraordinario y subsidiario de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, que en ningún caso puede ser equiparado y/o utilizado como una instancia de apelación y menos de casación. En ese sentido, la SC 1358/2003-R de 18 de septiembre, ha establecido que: '…el amparo constitucional es una acción de carácter tutelar, no es un recurso casacional que forme parte de las vías legales ordinarias, lo que significa que sólo se activa en aquellos casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, por lo mismo no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas'”.

La SC 2303/2010-R de 19 de noviembre, hizo mención a la SC 0929/2005-R de 12 de agosto, señalado en relación a la impugnación, que: “…en el hecho de que si bien esta acción tutelar tiene como finalidad la protección de derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, no es una instancia procesal (…) no está configurado como una instancia procesal de revisión de las resoluciones pronunciadas dentro de los procesos ordinarios o administrativos que el ordenamiento jurídico prevé, pues no es una instancia que forme parte de las vías legales ordinarias, lo que significa que esta acción tutelar se encuentra abierta respecto de los actos u omisiones que lesionan derechos y garantías fundamentales, pero de ningún modo se activa para analizar el fondo del proceso” (las negrillas nos corresponden).

III.3.      El silencio administrativo, su configuración y efectos

Con la finalidad de garantizar y resguardar el ejercicio eficaz de los derechos de los administrados se implantó la figura jurídica del silencio administrativo que, como manifiestan los profesores Eduardo García De Enterría y Tomás-Ramón Fernández, opera cuando: “En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la Ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo”.

La SCP 0353/2012 de 22 de junio, estableció que el silencio administrativo:“Constituye una verdadera garantía constitucional en virtud de la cual, se da certeza jurídica al administrado, toda vez que las peticiones realizadas, no quedan en incertidumbre de manera indefinida. En ese sentido, en el orden jurídico interno, como regla general opera el silencio administrativo negativo, salvo que la norma especial, de manera específica reconozca el silencio administrativo positivo, así lo determinó la SC 0032/2010-RDN, decisión que al ser coherente con el régimen constitucional, debe ser adoptada por el Tribunal Constitucional Plurinacional”.

Ante la falta de respuesta de la administración pública, el legislador estableció un remedio legal que se activa en forma inmediata en la defensa del administrado, en razón a que la actividad del Estado se ha complejizado e incrementando, de ahí que con mucho acierto se afirma: “...es la misma Administración del Estado la que es consciente de que la Justicia es muy lenta y, por consiguiente, muchas veces ineficaz…”.

Precisamente, en cumplimiento al fin esencial del Estado establecido por el propio constituyente, contenido en el art. 14.III de la CPE, que señala: “El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos”, que el art. 17 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA) prevé:

“I. La Administración Pública está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación.

II. El plazo máximo para dictar la resolución expresa será de seis (6) meses desde la iniciación del procedimiento, salvo plazo distinto establecido conforme a reglamentación especial para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2 de la presente Ley.

III.Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud, por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional.

IV.La autoridad o servidor público que en el plazo determinado para el efecto, no dictare resolución expresa que resuelva los procedimientos regulados por la presente Ley, podrá ser objeto de la aplicación del régimen de responsabilidad por la función pública, conforme a lo previsto en la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales y disposiciones reglamentarias.

V. El silencio de la administración será considerado como una decisión positiva, exclusivamente en aquellos trámites expresamente previstos en disposiciones reglamentarias especiales, debiendo el interesado actuar conforme se establecezca en estas disposiciones” (las negrillas nos pertenecen).

En cuanto a su configuración y efectos, la SCP 0353/2012, indicó que el silencio administrativo: “Constituye una verdadera garantía constitucional en virtud de la cual, se da certeza jurídica al administrado, toda vez que las peticiones realizadas, no quedan en incertidumbre de manera indefinida. En ese sentido, en el orden jurídico interno, como regla general opera el silencio administrativo negativo, salvo que la normativa especial, de manera específica reconozca el silencio administrativo positivo, así lo determinó la SC 0032/2010-RDN, decisión que al ser coherente con el régimen constitucional, debe ser adoptada por el Tribunal Constitucional Plurinacional.

 

En este orden de ideas, debe precisarse que el silencio administrativo negativo, genera para el administrado dos efectos jurídicos esenciales: 1) Se considera que la petición realizada fue negada de manera inmotivada; y, 2) Una vez que opera el silencio administrativo negativo, el administrado o peticionante, se encuentra facultado para activar los mecanismos de impugnación reconocidos en el bloque de legalidad imperante, entre los cuales en materia administrativa se encuentran los recursos de revocatoria y jerárquico” (las negrillas están agregadas).

Como afirman Eduardo García De Enterría y Tomás-Ramón Fernández, sobre el silencio administrativo negativo, éste es una: “…ficción de efectos estrictamente procesales, limitados, además, a abrir la vía de recurso”, por eso que la doctrina considera al silencio administrativo como un verdadero acto; y, como tal un derecho que se le confiere al administrado para que éste pueda reclamar la aplicación de sus efectos jurídicos previstos por la ley.

En la jurisprudencia comparada, la Sentencia C-875/11, emitida por la Corte Constitucional de Colombia, en similar criterio que la nuestra señaló: “En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho (…); la Sala no duda en afirmar que esas presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, vulnerados por la omisión de la administración al no responder oportunamente los requerimientos elevados por los ciudadanos. Ficción que en los términos de nuestro ordenamiento no exime a la administración de absolver la solicitud, porque el derecho de petición sólo se satisface cuando el Estado profiriere respuestas claras, precisas y de fondo”.

III.3.1.   Su aplicación en el proceso administrativo interno previsto por el DS 23318-A modificado por DS 26237

En cuanto a la vigencia del silencio administrativo en los procesos internos previstos por el DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, es necesario señalar que la jurisprudencia constitucional, contenida en la SCP 1869/2012 de 12 de octubre, precisó: “Del análisis de las normas referidas se concluye que, las normas aplicables a los procesos administrativos internos, que tienen por objeto establecer responsabilidad administrativa por la función pública de los servidores públicos son las previstas por el DS 23318-A modificado mediante el DS 26237, y no así las normas supletorias establecidas para el procedimiento sancionador correctivo por la Ley de Procedimiento Administrativo, como equivocadamente pretende la recurrente, ya que las normas de esta última son de aplicación general en la relación de la administración con sus administrados y no con sus servidores públicos; pues se reitera que, por mandato expresa de la norma prevista por el art. 80.II de la LPA, el procedimiento sancionador contenido en dicha Ley, tendrá carácter supletorio, lo que supone que será aplicado sólo ante ausencia de una norma expresa en el Reglamento específico” .

Por su parte, la SC 0638/2011-R de 3 de mayo, respecto al pronunciamiento de resoluciones en plazo hábil y la aplicación del silencio administrativo en los procesos administrativos, por responsabilidad en el ejercicio de la función pública, estableció: “En este estado de cosas, a la luz de la problemática concreta, es imperante centrar las ideas en el procedimiento regulado para la determinación de responsabilidad por el ejercicio de la función pública, cuyo bloque de legalidad está conformado específicamente por la Ley del Sistema de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO), el DS 23318-A, modificado por el DS 26237 y supletoriamente la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) y el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo (RPLA), en esta perspectiva, se tiene que el art. 29 del DS 23318-A modificado por el art. 1 del DS 26237, establece lo siguiente: 'En los casos en que el recurso jerárquico se tramite ante la máxima autoridad ejecutiva, el plazo para emitir resolución será de ocho días hábiles, computables desde la radicatoria de los antecedentes', ahora bien, el incumplimiento de este plazo procedimental por parte de la MAE, encargada de resolver el recurso jerárquico en procesos destinados a determinar responsabilidad administrativa por el ejercicio de la función pública, hace operar el silencio administrativo negativo, ya que en el marco del contenido inserto en el art. 125 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo (RLPA), los decretos supremos citados constituyen normas reglamentarias específicas para este tipo de procedimientos, disposiciones que no prevén de forma expresa el silencio administrativo positivo” (el resaltado nos corresponde).

Por lo expuesto, se arriba a la siguiente conclusión de que para precautelar el libre y efectivo ejercicio de los derechos del administrado el legislador estableció: 1) La Administración Pública está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos, cualquiera sea su forma de iniciación, dentro de los plazos legales establecidos; sin embargo, si ello no ocurriere opera el silencio administrativo negativo o desestimatorio, pudiendo el administrado o peticionante activar los medios de impugnación previstos por ley; 2) El silencio administrativo, al constituirse en un verdadero acto administrativo, puede ser reclamado por el administrado o peticionante en cualquier fase de la vía de impugnación, en sede administrativa; y, 3) En los procesos sumarios internos de responsabilidad por la función pública, previstos por el DS 23318-A, modificado por el DS 26237, no opera el silencio administrativo de carácter positivo, en razón a que las disposiciones específicas no la prevén en forma expresa, conforme lo estatuye el art. 17.V de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -supletoriamente aplicado- que indica: “El silencio de la administración será considerado como una decisión positiva, exclusivamente en aquellos trámites expresamente previstos en disposiciones reglamentarias especiales, debiendo el interesado actuar conforme se establezca en estas disposiciones”.

III.4.      Marco normativo en la Caja Nacional de Salud en la instauración de procesos internos contra sus trabajadores por contravenciones al ordenamiento jurídico administrativo

Tomando en cuenta que el art. 232 de la CPE, establece que “La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados”; el DS 23318-A, modificado por DS 26237, implantó la responsabilidad por la función pública de los servidores públicos partiendo de que “El servidor público tiene el deber de desempeñar sus funciones con eficacia, economía, eficiencia, transparencia y licitud. Su incumplimiento genera responsabilidades jurídicas” (art. 3.I de la referida disposición).

Empero, como dichos lineamientos deben ser puestos en vigencia dentro de cada institución de acuerdo a las peculiaridades de cada sector, el Directorio de la CNS en uso de sus legítimas atribuciones, mediante Resolución de Directorio 063/2003 de 27 de marzo, determinó aprobar el Reglamento de Procesos Internos de la CNS, que en su art. 1 señala: “Todo trabajador de la Caja Nacional de Salud responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, acciones y omisiones, deberes y atribuciones asignadas a su cargo, siendo responsable administrativamente, cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria como el incumplimiento al Estatuto, Manuales, Procedimientos, Reglamento Interno de Personal y normas relativas al ejercicio de la función”.

Es así que el art. 9 del Reglamento ya citado, prevé: “(RESOLUCION SUMARIAL).- Efectuada toda la acumulación de antecedentes del proceso, el Sumariante emitirá Resolución en el plazo de cinco días hábiles a partir del vencimiento del término de prueba, determinando:

I.- El sobreseimiento de todos o algunos de los funcionarios sujetos al Proceso Interno.

II.-La imposición de las sanciones administrativas y la Determinación de indicios de responsabilidad civil y/o penal consiguientes.

III.-La imposición de multa, que no podrá exceder del veinte por Ciento (20%) de la remuneración mensual.

IV.-Suspensión de hasta un máximo de treinta días sin goce de haberes.

V.- Destitución”.

En armonía con el art. 180.II de nuestra Norma Suprema que indica: “Se garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales”, también aplicable en la vía administrativa; el art. 11 del Reglamento de Procesos Internos de la CNS, establece el: “(RECURSO DE REVOCATORIA).- Contra las Resoluciones emitidas por el Sumariante, se podrá interponer el recurso de Revocatoria, dentro del tercer día hábil computable a partir de su legal notificación, en días y horas hábiles administrativas, es decir horario administrativo laboral de la Entidad. En caso de no ser interpuesto el recurso en el plazo citado, la Resolución del Sumariante quedará Ejecutoriada, la sanción establecida entrará en vigencia y se levantarán las medidas precautorias”.

De igual forma, art. 14 del tantas veces indicado reglamento, prevé el “(RECURSO JERARQUICO).- Contra la decisión que resuelve el Recurso de Revocatoria, el procesado podrá interponer el Recurso JERARQUICO ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria y este concederá el recurso en el efecto suspensivo ante la máxima autoridad Ejecutiva de la Entidad”; y, el art. 18 menciona “(PLAZO PARA DICTAR RESOLUCION).- En caso de que el Recurso Jerárquico sea tramitado por la máxima autoridad Ejecutiva, el plazo para emitir Resolución será de ocho días hábiles, computables desde la radicatoria de los antecedentes”.

Finalmente, expresar que el Reglamento de Procesos Internos de la CNS, no establece el silencio administrativo positivo ni la pérdida de competencia.

III.5.      Análisis del caso concreto

Previo al análisis de la problemática planteada es necesario referirse al argumento expuesto, en audiencia de amparo constitucional, por la que la autoridad demandada reclamó la falta de citación al Administrador Regional de la CNS Regional Santa Cruz y de la autoridad sumariante como terceros interesados; al respecto, es necesario indicar que la Resolución jerárquica 023 -hoy cuestionada-, emerge del proceso administrativo interno seguido en la CNS en la Regional Santa Cruz donde se dilucidó la determinación de la existencia de responsabilidad por la función pública contra los ahora accionantes, no teniendo éstos ningún derecho individual o subjetivo que pueda verse afectado por la justicia constitucional, debido a que ellos actuaron en el ejercicio de sus propias atribuciones y funciones.

Al respecto, la SCP 0625/2012 de 23 de julio, que cita a la SC 1125/2010 de 27 de agosto, señaló: “Se entiende como tercero interesado a la persona individual o jurídica que tiene un interés legítimo dentro de un litigio que pudiera verse afectado, o se constituye el reconocimiento a los derechos y garantías constitucionales de igualdad, debido proceso y defensa, de quien sin ser parte dentro de un proceso judicial o administrativo la resolución a emitirse le afecte, obviando que nadie puede soportar una decisión inversa a sus intereses sin ser escuchado (…). La institución del tercero interesado tiene su génesis precisamente en el respeto de los derechos individuales de quien sin ser parte de la acción tutelar sea afectado o comprometido. Se sustenta en el hecho que el ejercicio de los derechos fundamentales de una persona que activa la acción de defensa constitucional, no la perjudique; límite que se efectiviza con la obligación de notificarle para que asuma conocimiento de los alcances de la acción instaurada, cuya resolución como se tiene dicho de alguna manera pueda lesionar alguno de sus intereses legítimos”.

Es bueno precisar que el Administrador de la CNS Regional Santa Cruz y la Autoridad Sumariante, no reúnen la calidad de terceros interesados, debido a que no cuentan con un derecho individual o un interés personal que fuera objeto de controversia, al contrario de la revisión de antecedentes se evidencia que ellos forman parte de una misma institución -la Caja Nacional de Salud-; y, que el acto que cuestionan los accionantes es la Resolución jerárquica 023, emitida por su MAE, que habría sido emitida extemporáneamente, habiendo operado el silencio administrativo positivo, de ahí que en su demanda señalen que ésta fue pronunciada: “…prescindiendo del procedimiento establecido en el Reglamento de Procesos Internos de la CNS, por lo que su contenido no genera ningún efecto legal, siendo nulo de pleno derecho” (sic); consecuentemente, al haberse agotado la vía administrativa y no evidenciarse la existencia de terceros interesados, se procede a examinar los hechos afirmados por los accionantes.

En el caso de autos, los accionantes denuncian la lesión de sus derechos al debido proceso, a una respuesta formal y pronta, a la defensa, a la presunción de inocencia y al principio non bis in ídem, por cuanto luego de haber interpuesto recurso jerárquico contra la Resolución ASOFNAL RR-002/2010, que determinó confirmar la Resolución sumarial ASOFNAL RS-002/2010, -carente de valoración de las pruebas de descargo según los accionantes-, estableció la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, sin tomar en cuenta que no fue emitida dentro del plazo de ocho días previsto por el art. 18 del Reglamento de Procesos Internos de la CNS, habiéndose operado el silencio administrativo positivo que, por sus efectos, hace nula de pleno derecho la Resolución jerárquica 023.

De la compulsa de antecedentes, se advierte que mediante Resolución sumarial ASOFNAL RS-002/201, se determinó establecer responsabilidad administrativa contra los ahora accionantes: María Fabiola Soliz Sandoval y Mary Claudia Camacho Palacios con la sanción de 5% de la remuneración mensual por única vez; Edil Pérez Severiche, con la destitución como administrador de la Regional Santa Cruz; y en cuanto a Roxana Rocha Rocha, se remitan copias al Asesor del Ministerio de Salud; decisión que fue impugnada a través del recurso de revocatoria de 18 de marzo de 2010, que mereció la dictación de la Resolución ASOFNAL RR-002/2010, que confirmó la resolución impugnada.

Con esos antecedentes, los accionantes presentaron recurso jerárquico el 6 de abril de 2010, que luego de ser remitida a la Gerencia General de la CNS el 14 de igual mes y año, se pronunció la providencia de radicatoria de 14 de septiembre del citado año; luego, se emitió la Resolución jerárquica 023 de 7 de octubre de ese año, que decidió confirmar la Resolución de revocatoria ASOFNAL RR-022/2010, que fue notificada el 4 de febrero de 2011. Por otra parte, se arrimó memoriales de 27 de octubre y de 9 de diciembre de 2010, por los que se solicitó el pronunciamiento al recurso jerárquico y la aplicación del silencio administrativo positivo por incumplimiento del plazo para dictar la resolución jerárquica -que es reiterada a través de la presente demanda tutelar-.

Por lo descrito, se constata que los accionantes centran su petitorio en la aplicación de los efectos positivos del silencio administrativo, en razón a que el art. 18 del Reglamento de Procesos Internos de la CNS establece: “En caso de que el Recurso jerárquico sea tramitado por la máxima autoridad ejecutiva, el plazo para emitir Resolución será de ocho días hábiles, computables desde la radicatoria de los antecedentes” (las negrillas son nuestras).

Al respecto, corresponde manifestar que si bien es verdad que en los procesos sumarios internos de responsabilidad por la función pública, previstos por el DS 23318-A, modificado por DS 26237, rige el silencio administrativo: positivo y negativo; sin embargo, para que cobre eficacia el primero es necesario que esté expresamente previsto en la norma específica conforme se expuso en el Fundamento Jurídico III.3.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; y, siendo que las referidas disposiciones legales y el Reglamento de Procesos Internos de la CNS, no prevén el silencio administrativo positivo, no corresponde acceder a la solicitud de los accionantes.

En efecto, los datos proporcionados por los accionantes nos demuestran que ellos fueron sometidos al procedimiento legal previsto por el DS 23318-A modificado por el DS 26237, referido a la responsabilidad por la función pública, habiéndose determinado mediante Resolución sumarial ASOFNAL RS-002/2010, la existencia de responsabilidad administrativa contra los ahora accionantes, decisión que fue impugnada mediante recurso de revocatoria y luego jerárquico, este último sin que se hubiera pronunciado dentro del plazo de ocho días hábiles previsto, por el art. 18 del Reglamento de Procesos Internos de la CNS; y, toda vez que la Ley de Procedimiento Administrativo, supletoriamente aplicado como se expuso en el Fundamento Jurídico III.3.1 del presente fallo, exige que para que opere el silencio administrativo positivo debe existir una disposición legal que expresamente la instituya situación que no ocurre en el presente caso, como reconoce el propio accionante en la demanda; en consecuencia, la Resolución jerárquica 023, mantiene su vigencia y validez.

En cuanto a la denuncia de irregularidades suscitadas durante la tramitación del proceso sumario interno, que se habrían generado desde la dictación del Auto inicial y la Resolución sumarial hasta el pronunciamiento de la Resolución ASOFNAL RR-002/2010, que confirmó la Resolución Administrativa ASOFNAL RS-002/2010, e incluso la propia Resolución jerárquica, sobre la falta de tipicidad y valoración de las pruebas de descargo, indicar que la justicia constitucional no es una instancia ordinaria o casacional que revalorice la prueba presentada durante la sustanciación de los procesos, pues no se constituye en una instancia ordinaria o casacional, como se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; y, siendo que los accionantes, identificaron como hecho vulnerador de sus derechos la emisión tardía de la Resolución jerárquica 023, que a decir de ellos, carecería de efectos jurídicos legales por haberse operado el silencio administrativo positivo, corresponde examinar únicamente esta actuación administrativa, en razón a que el petitorio marca el límite de la tutela solicitada. Al respecto, la SC 1375/2011-R de 30 de septiembre, indicó: “Por principio general, el juez de tutela está obligado a conferir solamente lo que se le ha pedido; esto muestra la enorme importancia que tiene el petitium de la causa, pues, el juez está vinculado a la misma; esto es, deberá conceder o negar el petitorio formulado; sólo excepcionalmente, dada la naturaleza de los derechos protegidos es posible que el juez constitucional pueda conceder una tutela ultra petita, de cara a dar efectividad e inmediatez a la protección del derecho o la garantía vulnerada, cuando advierta que existió error a tiempo de formular el petitorio. Extremo que deberá ser ponderado en cada caso concreto, al tratarse de una excepción", excepcionalidad que no se advierte en el presente caso.

En cuanto a la demora en el pronunciamiento de la Resolución jerárquica tantas veces mencionada indicar que sólo genera responsabilidades a los responsables, por la falta de pronunciamiento dentro de los plazos legales establecidos en el Reglamento de Procesos Internos de la CNS.

Por lo expuesto, el Tribunal de garantías, al denegar la acción tutelar ha actuado correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Liquidadora Transitoria, en virtud de lo previsto en el art. 20.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 007/2013 de 14 de febrero, cursante de fs. 211 a 213 vta., pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi MAGISTRADA

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez MAGISTRADO

Fdo. Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar MAGISTRADA

Fdo. Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco MAGISTRADA

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales MAGISTRADO

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